- IIE - Maritimo
50 años de puertos
En el año 1965 los puertos españoles se regían , prácticamente todos, por la Ley de Puertos de 1880, los más importantes por la Ley de Juntas de 19… y todos los demás agrupados en una Comisión Administrativa de Puertos a cargo directo del Estado. Prácticamente no existían puertos que pudieran clasificarse de “privados”, figura que no contemplaba la Ley, y solamente Sagunto y muelles amparados por concesiones, dentro de los puertos estatales, podrían considerarse algo parecido a esa figura.
Disponían de recursos propios, administrados por las respectivas Juntas de Obras, pero los presupuestos de inversión en infraestructuras se derivaban de los presupuestos generales del Estado. De hecho los funcionarios del Estado destinados en los puertos tenían una doble personalidad, representaban al Estado en la Junta y por tanto entendían de las inversiones con fondos propios del Organismo y a su vez eran gestores directos de las inversiones del Estado.
Esta situación iba a cambiar rápidamente.
Por un lado el desarrollo económico del país necesitaba unas inversiones en infraestructuras, entre las cuales no tenían prioridad las portuarias, por lo que se recurrió a préstamos externos, concretamente del Banco Mundial. Entre las condicione que impuso el banco, figuraba el establecer un sistema de gestión portuaria que contemplara la autonomía de algún puerto, como prueba pera su generalización. Para ello se promulgo la Ley de Juntas de Puertos y estatutos de autonomía de 1968. La elección recayó sobre el puerto de Huelva, que si bien necesitaba grandes inversiones, no estaba en condiciones de soportar loa tasas de amortización y de generación de recursos que el sistema exigía. Las ventajas de verse libre de corsé del Estado, hizo que los puertos de mas tráfico y con mas demanda de servicios presionaran para obtener dicho estatus. Así en 1978 lo obtuvieron los puertos de Barcelona, Bilbao y Valencia.
En el año 1968 el sistema portuario español se regía por un sistema con tres figuras administrativas, puertos con Estatuto de autonomía, puertos con Juntas de Puertos y puertos administrados directamente por el Estado. Estos últimos amparados por su clasificación de “refugio” ya que no se consideraban de interés general.
Con la promulgación de la Constitución de 1978, el marco general cambia ya que permite atribuir la competencia sobre los puertos que no sean de interés general a la Comunidades Autónomas. Ni que decir tiene que ninguna renuncio a ejercerlas. A partir del año 1982 se transfieren estos puertos a través del desarrollo de sus respectivos Estatutos.
Y vuelve a cambiar…..
Esta situación dura hasta la promulgación de la Ley de Puertos y Marina Mercante de 1993, que hace tabla rasa con lo anterior y contempla únicamente la figura del puerto autónomo. Esta situación conlleva exigir a los puertos pequeños lo mismo que a los grandes, con los problemas que ahora repasaremos.
Como elementos básicos del sistema, la ley exige el equilibrio económico de cada puerto en particular y del sistema en general. Por otra parte renuncia a la ordenación general del sistema, eliminando la Dirección general de puertos, órgano de la Administración General del Estado, sustituyéndola por un ente público, Puertos del Estado, al que encomienda esa coordinación ejercida mediante acuerdos de buena voluntad. Como este ente no dispone de recursos propios directos, tanto para su propio funcionamiento y mucho menos para equilibrar el presupuesto de los puertos deficitarios, las reticencias de los puertos con superávit a deshacerse de fondos, con los cuales entienden que les van a hacer una “leal competencia”, es bastantes comprensible.
Esta situación se agrava un poco más cuando el Estado renuncia al nombramiento de los presidentes de las Autoridades portuarias debido a un acuerdo de legislatura. Se pierden los dos pilares con que se ejerce el poder, “la bolsa” y “la horca”. Tanto el dinero como los gestores no están controlados directamente.
Dispersión de inversiones.
Esta libertad de movimientos genera una dispersión de inversiones, que se basan en crecimientos de tráficos y por tanto de ingresos, que se reclaman por varios puertos y que desde luego no se cumplen. No es el momento de sacar a colación estas obras puesto que están a la vista.
El sistema de financiación centralizado se reproduce con la aplicación de fondos de cohesión de la Unión Europea, con lo que se enmascara un poco el déficit total del sistema y de la mayor parte de los puertos. Al final ha tenido que ser el Estado el que, a través de unos préstamos “ad infinitum” se haga cargo del problema.
¿Podemos decir que el sistema de autonomía portuaria no sirve?
Creo que no, lo que ocurre que una transformación tan grande del modo de gestión exige, en primer lugar, dotar a los gestores de los medios adecuados para que se puedan enfrentar a los problemas, definidos por análisis realista y un campo de actuación claro de sus competencias.
Se echa en falta esa ordenación general del sistema portuario anterior a las autonomías. Analizando un poco las cosas, el esquema portuario actual es casi exactamente el mismo que el de las Juntas de Obras del Puerto establecido a finales del XIX y principio del XX. Podemos decir que el único cambio es que desaparece la Junta de San Esteban de Pravia y aparece la autoridad portuaria de Motril, ambas de” gran importancia”.
Las necesidades actuales.
Naturalmente las necesidades actuales no tienen nada que ver con las de esa época, ni el desarrollo del país, ni las redes de comunicación interna, la estructura de los transportistas es totalmente diferente por no hablar de las redes comerciales, el transporte combinado, multimodal, “just in time”, la desaparición de fronteras, etc. etc.
Sin embargo hay conceptos que siguen vigentes y uno de ellos es la definición que como puerto de interés general da la antigua Ley de Puertos, “aquellos cuyo tráfico pueda afectar a varias provincias y estén en comunicación directa con los principales centros de producción del país”. También define como puerto “los parajes de la costa en los que se efectúa esta tráfico, tengan o no obras artificiales” incluyendo en ellos las rías y estuarios.
Bastaría pues actualizar estos conceptos, que evidentemente tienen plena vigencia. Como hemos dicho antes, los hinterlands de los puertos son muchísimo más grandes que los definidos en el XIX y las necesidades de espacio tanto de mar como de tierra no tienen parangón. Esto quiere decir que varios puertos compartirán un mismo hinterland y deberán afrontar los mismos problemas.
Esto nos lleva a buscar una figura que resuelva el problema aprovechando la experiencia actual y compaginando las ventajas del sistema autonómico portuario eliminando sus vicios.
Hemos visto antes que la competencia interportuaria, entre puertos próximos es un factor negativo. El recurrir a un órgano central no hace más que añadir leña al fuego. La solución es que esos temas se resuelvan al nuevo nivel administrativo del país. Situando las competencias de ordenación y directivas en un órgano que abarcara la fachada marítima en la que se encuentren los puertos que compartan un mismo hinterland, definido con conceptos modernos, así como utilizando las redes de alta capacidad, autovías, autopistas, ferrocarril, oleoductos, gasoductos e incluso líneas de transporte de energía eléctrica que partan de las centrales situadas en la costa. La experiencia de la unión de los puertos de la bahía de Cádiz, así como la de la gestión conjunta de Valencia- Sagunto y Ferrol- San Ciprian, no debería echarse en saco roto.
Naturalmente dentro de estos grandes espacios quedarían una serie de puertos cuyo tráfico se reduce a su entorno próximo, lo que daría lugar a perder su carácter de interés general. El concepto de varias provincias que utiliza la Ley de Puertos se traduce perfectamente por la de comunidad autónoma.
Otro punto a considerar es la capacidad económica de las Autoridades Portuarias. Evidentemente esa capacidad está directamente vinculada con el tráfico movido, sin que la naturaleza del mismo sea un factor primordial. Así pues debe tenderse a que se gestionen coordinadamente el mayor volumen de tráfico posible dentro de la ordenación geográfica lógica.
En el cuadro nº 1 vemos la distribución de tráficos por puertos en el año 1065, que en los puertos de interés general ascendió a 87,436 millones de toneladas.
Cabe destacar que de los 28 puertos, 12 de ellos, en total movieron el 11,67% del tráfico total, o sea menos del 1% cada uno. Un segundo grupo de 9 puertos movió el 27,06%, es decir el 3% cada uno de media y finalmente otros siete movieron el 61,27%, prácticamente el 9% cada uno.
Pasando al cuadro nº2 vemos que el trafico total asciende a 482,084millones de toneladas, pero el numero de puertos que mueven menos del 2% asciende a 14, reduciéndose su participación total al 9,8%. El grupo intermedio, formado por 6 puertos manipulo el 17,62% y los puertos de mayor tráfico, 8 , movieron el 73,30 %.
La conclusión es que este cambio del sistema de distribución dentro del territorio añadido al cambio de tecnológico que supone el contenedor, lleva consigo una concentración de trafico en unos pocos y el retraso de los mas.
En el cuadro nº3 se recogen los aumentos porcentuales de cada puerto y del total del sistema en este periodo de 50 años.
El conjunto portuario creció un 556%, pero solamente 9 puertos crecieron a ese ritmo o superior. No cabe entrar en los casos tan llamativos como Algeciras, Valencia o Barcelona, que responden a lo comentado sobre las características del tráfico.
Si fijamos un límite de viabilidad, mover al menos un 3% tendríamos 14 puertos en esas circunstancias.
Ahora bien, adoptando en sistema de gestión de fachadas marítimas, podrían componerse de la siguiente forma.
Uniones que rescatarían puertos de poco tráfico:
Bilbao- Pasajes.- 7,26%
Gijón- Avilés.-6,70%
Vigo- Villagarcia- Marin.-1,46%. No alcanza un mínimo.
Sevilla- Huelva- Cadiz.-7,33%
Uniones deseables, entre puertos de tráficos altos pero complementarios:
Barcelona.- Tarragona.- 13,04%
Valencia- Castellon.-17,14%
Coruña- Ferrol.- 5,20%.
El sistema portuario quedaría, salvo los insulares y Ceuta y Melilla, que por su singularidad deben tener un trato diferenciado, de la siguiente forma:
AAPP. Bilbao- Pasajes. Gijón- Avilés. Coruña- Ferrol Sevilla- Huelva- Cádiz. Algeciras. Cartagena. Valencia- Castellón. Barcelona- Tarragona.
Se puede observar que estas AAPP cubren las fachadas Cantábrica, Atlántica y Mediterránea, además del estrecho de Gibraltar.
Para el resto de puertos deberá definirse una política que lleve a considerar si solo sirven a un tráfico local, en cuyo caso deberán transferirse a las CCAA, o bien si por circunstancias especiales, deben estar a cargo del Estado, establecer su sistema de gestión tutelado directamente por el Estado.
